Hoofdlijnenakkoord is polderpolka zonder einde

Heeft het hoofdlijnenakkoord in de zorg zijn langste tijd gehad? Leg deze vraag, zoals de Dutch Health Hub heeft gedaan, voor aan onze volksvertegenwoordigers en het blijft oorverdovend stil. Ondertussen groeit de kritiek op dit eens succesvolle kostenbeheersingsinstrument. Toch zijn de eerste maten van deze polderpolka al weer te horen.

Het koekoeksjong van de rijksbegroting, zo is de zorg door opeenvolgende kabinetten steevast gepresenteerd. Als deze veelvraat niet op een streng rantsoen werd gezet, zou ze haar kleinere zusjes ‘Onderwijs’,  ‘Sociale Zaken’ en nog wat maatschappelijke sectoren onherroepelijk uit het nest donderen. Dus werd in 2012 een macro beheersingsinstrument in het leven geroepen. In het eerste hoofdlijnenakkoord voor de medisch specialistische zorg beloofden zorgverzekeraars, zorgaanbieders en medisch specialisten toenmalig minister van VWS Edith Schippers om de uitgaven met niet meer dan 2,5 procent te laten stijgen.

Groeiverslaving

De aanpak vond navolging. Zo kwamen er hoofdlijnenakkoorden voor de huisartsenzorg, geestelijke gezondheidszorg, wijkverpleging en paramedische zorg. In het nieuwe hoofdlijnenakkoord voor de medisch-specialistische zorg werd bovendien het groeiplafond nog een flink eind naar beneden bijgesteld. Met deze zelf aangelegde maagband leek de Nederlandse zorg definitief genezen te zijn van de eigen groeiverslaving. En toen kwam Covid-19. Een onbedoeld neveneffect van de pandemie is dat de hoofdlijnenakkoorden steeds meer beginnen te knellen. Er ligt een torenhoge berg uitgestelde zorg, die zich zonder extra financiële middelen niet laat wegwerken. En dan is er de gepeperde rekening van de coronacrisis. Die is in eerste instantie ruimhartig betaald door de zorgverzekeraars. Maar zorgaanbieders vrezen dat ze -linksom of rechtsom- uiteindelijk toch voor deze rekening moeten opdraaien.

Bezweringsformule

Dus roeren partijen in het veld zich steeds nadrukkelijker. Neem bijvoorbeeld het recente betoog van ziekenhuisbestuurders Mark Van Houdenhoven en Wim van Harten. In ‘Zorgbeleid voor de toekomst: zeven vingerwijzingen’ merken ze het hoofdlijnenakkoord met de bijhorende nulgroei aan als “een rituele bezweringsformule”, die geen recht doet aan “de reële ontwikkeling van de zorgbehoeften”. Voor de broodnodige investeringen biedt het hoofdlijnenakkoord al helemaal geen ruimte, aldus Van Houdenhoven en Van Harten.

Waar nulgroei in het hoofdlijnenakkoord wordt gepresenteerd als een onvermijdelijke maatschappelijke noodzaak, is dit in werkelijkheid niet meer dan een slecht onderbouwd politiek dogma: “Er is geen enkele economische regel die bepaalt hoeveel een land aan zorg wil uitgeven, dat is gewoon een politieke keuze. Het verkeerde antwoord is opnieuw een akkoord te sluiten om de volumegroei in te dammen. De curatieve zorg is een van de efficiëntste van Europa. Er kan niet weer worden geschraapt, geschrapt en afgeknepen. Want er moet worden geïnvesteerd.”

Onverwachte hoek

Van Houdenhoven en Van Harten kregen recentelijk bijval uit onverwachte hoek. In ‘Opnieuw Akkoord’ adviseert de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) om hoofdlijnenakkoorden in de huidige vorm op te doeken: “Dat betekent dus afstappen van sectorale hoofdlijnenakkoorden over een centrale financiële groeinorm.”

Volgens de RVS zijn de hoofdlijnenakkoorden verworden tot een sleets automatisme: voor de politiek zijn ze een makkelijke manier om te bezuinigen en voor veldpartijen zijn ze “een voorkeursroute om hun belangen veilig te stellen”. “Zo kwamen meer partijen aan tafel en kwamen, in ruil voor financiële afspraken, meer en omvangrijkere inhoudelijke afspraken in de hoofdlijnenakkoorden terecht”, aldus de RVS. “Deze afspraken werden echter vaak algemeen geformuleerd, speelden onvoldoende in op onderliggende, tegengestelde belangen, of zetten soms vooral de status quo vast. […] Door de veelzijdigheid en weidsheid van de inhoudelijke afspraken verwaterde bovendien de relatie met andere beleidsinitiatieven en -instrumenten en soms zitten de afspraken in de hoofdlijnenakkoorden deze zelfs in de weg.”

Rolverwarring

En dan vermeldt de RVS nog niet eens de rolverwarring die de hoofdlijnenakkoorden binnen het hebben veroorzaakt. In plaats van onafhankelijke zorginkopers zijn zorgverzekeraars de afgelopen jaren steeds meer de macro-budgetbewakers van het kabinet geworden.

Alle reden dus om het politieke draagvlak voor de hoofdlijnenakkoorden te peilen. Maar op de verzoeken om een inhoudelijke reactie van de Kamerfracties kreeg de Dutch Health Hub welgeteld… nul reacties. Ongetwijfeld willen verschillende partijen met het oog op de kabinetsformatie hun kaarten tegen de borst houden. Als de verkiezingsprogramma’s leidend zijn, kunnen veel partijen nog alle kanten op met hun oordeel over nut en noodzaak van hoofdlijnenakkoorden. Ongeacht de politieke signatuur hebben vrijwel alle partijen het over ‘meer samenwerking, minder marktwerking’, ‘financiering op basis van kwaliteit in plaats van kwantiteit’, en ‘meer regio’. Ook investeren in kwaliteit, innovatie, digitalisering, preventie en arbeidsvoorwaarden doen het goed.

Hokjesdenken doorbreken

Slechts twéé partijen maken expliciet melding van de hoofdlijnenakkoorden. “Nieuwe hoofdlijnakkoorden met zorgverleners houden de kwaliteit en prijs op het gewenste niveau”, schrijven de liberalen. En de democraten willen “één landelijk sector-overstijgend hoofdlijnenakkoord om de samenwerking te bevorderen en het hokjesdenken te doorbreken”. Laten VVD en D66 nu juist de twee partijen zijn die geacht worden een conceptregeerakkoord te schrijven. Zo is in Den Haag de eerste opmaat voor de rituele dans rond een nieuw hoofdlijnenakkoorden gegeven, wat het veld of adviserende lichamen als RVS ook van de sleetse polderpolka mogen vinden.